При повторном нарушении всегда ли приостанавливают лицензию. Приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии

3. Порядок приостановления действия лицензии лицензирующим органом регулируется нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях, в силу того что такое полномочие возникает у лицензирующего органа на основании привлечения лицензиатов к административной ответственности.

Полномочия лицензирующих органов по приостановлению действия лицензии тесно связаны с осуществлением указанными органами лицензионного контроля, поскольку зачастую именно в ходе проведения мероприятий по контролю за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий выявляются те или иные нарушения в сфере осуществления лицензируемых видов деятельности (см. комментарий к п. 2 ст. 12 Закона). Лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии как по результатам проведенных мероприятий по контролю, так и на основе нарушений, выявленных иными государственными органами. Согласно ст. 28.2 и п. п. 3, 6 ст. 28.3 КоАП РФ, лицензирующие органы как федерального, так и регионального уровня уполномочены возбуждать административное производство и составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. ч. 2, 3 и 4 ст. 14.1, ст. 19.20 КоАП РФ. При выявлении в ходе проведения мероприятий по контролю нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий должностное лицо лицензирующего органа составляет протокол об административном правонарушении и возбуждает административное производство, поскольку дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении (п. 2 ст. 28.1 КоАП). Параллельно с привлечением лица к административной ответственности соответствующее должностное лицо подготавливает докладную записку с предложением о приостановлении действия лицензии на осуществление лицензируемого вида деятельности с приложением копии протокола об административном правонарушении и направляет ее на имя руководителя лицензирующего органа для рассмотрения и принятия соответствующего решения о направлении дела в суд. При принятии руководителем лицензирующего органа решения о направлении дела в арбитражный суд, поскольку к подведомственности последнего отнесено разрешение экономических споров и рассмотрение иных дел, в том числе и о привлечении к административной ответственности, с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 2 ст. 27 АПК РФ), судье, уполномоченному рассматривать такие дела, направляется протокол об административном правонарушении в течение суток с момента его составления (п. 1 ст. 28.8 КоАП РФ). Одновременно с направлением протокола в суд в подразделение лицензирующего органа, курирующее осуществление лицензируемого вида деятельности, передаются лицензионное дело либо необходимые выписки из него.

По общему правилу судья рассматривает поступивший административный материал в порядке § 1 гл. 25 АПК РФ в течение 15 дней со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности. Вынесение судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий порождает обязанность лицензионного органа реализовать свои полномочия по приостановлению действия лицензии. Причем для осуществления данной обязанности лицензионного органа установлен срок - одни сутки, начало течения которых определяется днем вступления судебного решения в силу. Согласно п. 4 ст. 206 АПК РФ, решение по делу о привлечении к административной ответственности вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. О приостановлении действия лицензии лицензирующим органом лицензиату направляется соответствующее уведомление.

Таким образом, срок приостановления действия лицензии определяется сроком административного приостановления деятельности лицензиата. Согласно п. 2 ст. 3.12 КоАП РФ, административное приостановление деятельности устанавливается на срок до девяноста суток. Конкретный срок определяется судьей при назначении наказания с учетом характера совершенного административного правонарушения, имущественного и финансового положения лицензиата, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность.

Комментируемый Закон не определяет формы приостановления и возобновления действия лицензии. Исходя из анализа нормативных положений о лицензировании отдельных видов деятельности следует, что непосредственно сама процедура приостановления действия лицензии и реализуется в форме внесения соответствующих записей в реестр лицензий. Указанные записи вносятся в реестр лицензии в течение трех дней с момента принятия лицензирующим органом решения о приостановлении лицензии.

На практике приостановление действия лицензии может выражаться в конкретных действиях лицензиата, в частности, в соответствии с Положением о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14.08.2002 N 600, установлено, что в случае принятия лицензирующим органом решения о приостановлении действия лицензии, ликвидации юридического лица или добровольного отказа лицензиата от лицензии лицензиат обязан в 5-дневный срок после получения уведомления о приостановлении действия лицензии, принятии решения о ликвидации юридического лица или добровольного отказа от лицензии сдать в лицензирующий орган лицензию и удостоверение охранника. В случае принятия решения о возобновлении действия лицензии указанные документы подлежат возврату в течение 3 дней после принятия такого решения (п. 13). По общему правилу исходя из норм комментируемой статьи приостановление действия лицензии лишает лицензиата возможности осуществлять тот вид предпринимательской деятельности, на который ему выдана лицензия, и в случае, если предприниматель продолжает осуществлять соответствующую предпринимательскую деятельность, игнорируя требования лицензирующего органа, он может быть привлечен к другим видам ответственности, предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации.

Таков порядок приостановления действия лицензии в случае назначения судом лицензиату наказания в виде административного приостановления деятельности. Если же судья не применяет вышеназванную меру наказания к лицензиату, то у лицензирующего органа возникает право по собственной инициативе приостановить действие лицензиата в связи с совершенным им административным правонарушением. Лицензирующий орган решает вопрос о приостановлении действия лицензии по своему усмотрению, учитывая при этом потенциальную вредоносность выявленных нарушений либо общественную опасность ущерба общегосударственным или частноправовым интересам, причиненного деяниями лицензиата. При этом очень важно соблюдение порядка проведения лицензионного контроля (выявление нарушения, составление протокола и т.п.), предшествующего решению о приостановлении действия лицензии, поскольку несоблюдение указанной процедуры может повлечь за собой отмену решения о приостановлении действия лицензии. Так, например, ФАС Поволжского округа рассмотрено дело N А57-1315/04-17, по результатам которого вынесено Постановление от 24.08.2004, подтвердившее ранее вынесенные по делу решения. Как следует из материалов дела, приказом Саратовского областного отделения Российской транспортной инспекции от 09.12.2003 действие лицензии АСС-64-702391 было приостановлено на шесть месяцев с 22.12.2003 из-за систематического нарушения лицензионных требований. Арбитражный суд указанный приказ отменил, обосновав свои выводы следующим. В обжалуемом приказе зафиксирован факт систематического нарушения лицензиатом лицензионных требований, однако проверяющим не представлены доказательства, подтверждающие соблюдение им установленной законом процедуры выявления нарушений лицензионных требований и условий, а именно отсутствуют решения о проведении лицензионных проверок руководителя лицензирующего органа или уполномоченного должностного лица лицензирующего органа. Требования к содержанию таких решений устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности или ведомственными актами самих лицензирующих органов. Также отсутствуют материалы проверок на предмет соответствия лицензиата лицензионным требованиям и условиям, акты (протоколы), составленные по результатам проверок, с указанием конкретных нарушений (если таковые имеются). Согласно ст. 12 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ, лицензирующими органами осуществляется контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий, определенных положением о лицензировании конкретного вида деятельности. Между тем представленные лицензирующим органом документы, на основании которых был издан обжалуемый приказ, не содержат сведения о несоблюдении лицензиатом лицензионных требований и условий, определенных положением о лицензировании конкретного вида деятельности; кроме того, им не доказана правомочность инспекторов Ространсинспекции, составивших рапорты, на совершение данных действий в отношении лицензиата. Обжалуемый приказ не содержит сведений о нарушении лицензиатом конкретных лицензионных требований, в нем отсутствуют ссылки на законы, иные нормативные правовые акты, отсутствуют сведения о законности издания данного приказа и мотивированное обоснование принятого решения о приостановлении действия лицензии. При принятии решения о приостановлении действия лицензии лицензирующий орган обязан учитывать существо выявленных им в результате лицензионной проверки фактических обстоятельств осуществления лицензиатом лицензируемого вида деятельности. Какое-либо формальное несоответствие лицензиата лицензионным требованиям или условиям не может являться основанием для приостановления действия лицензии. Учитывая, что Саратовским областным отделением Российской транспортной инспекции не представлено доказательств, подтверждающих правомерность приостановления действия лицензии, заявление лицензиата о признании незаконным приказа руководителя Саратовского областного отделения Российской транспортной инспекции N 227 от 09.12.2003 о приостановлении действия лицензии АСС-64-702391 сроком на 6 месяцев удовлетворено судом правомерно.

Вопрос, на какой период должно быть приостановлено действие лицензии, также решается самостоятельно лицензирующим органом, исходя из положений о лицензировании конкретных видов деятельности. Так, например, согласно Приказу Госгортехнадзора от 02.06.2003 N 107, срок устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, не может превышать шести месяцев. Интересно отметить, что комментируемый Закон не предусматривает необходимости отражения данного права лицензирующих органов по приостановлению действия лицензии в реестре лицензий, где указываются сведения только о приостановлении действия лицензии в случае административного приостановления деятельности. В связи с этим представляется вполне обоснованным законопроект Самарской губернской Думы "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" N 53457-5, которым предложено в абзаце четвертом ст. 2, абзаце четвертом п. 1 ст. 6, п. 3 ст. 10 и абзаце одиннадцатом п. 1 ст. 14 слова "в случае административного приостановления деятельности лицензиатов" заменить словами "(в том числе в случае административного приостановления деятельности лицензиатов)".

Согласно п. 4 ст. 4.1 КоАП РФ, назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено. В силу этого лицензиат обязан устранить в определенные судом сроки допущенные им нарушения, в результате которых он был привлечен к административной ответственности, и сообщить об этом в письменной форме лицензирующему органу.

Обязанность уведомления лицензирующего органа об устранении нарушений лицензиатом обусловлена интересами последнего. В силу п. 3 ст. 3.12 КоАП РФ лицензиат может ходатайствовать перед судом о досрочном прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, при устранении им обстоятельств, послуживших основанием для назначения данного административного наказания. При этом судьей в обязательном порядке запрашивается заключение должностного лица лицензирующего органа. Заключение дается в письменной форме с указанием фактов, свидетельствующих об устранении или о неустранении лицензиатом обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде приостановления деятельности. Удовлетворение судом ходатайства лицензиата о досрочном прекращении указанного административного наказания влечет за собой обязанность лицензирующих органов возобновить действие лицензии. Естественно, действие лицензии возобновляется и по истечении срока административного приостановления деятельности лицензиата. Решение о возобновлении действия лицензии оформляется в виде приказа, и соответствующие сведения заносятся в реестр лицензии в течение трех дней со дня принятия указанного решения. Лицензирующий орган возобновляет действие лицензии на следующий день после истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата или досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата, о чем лицензиату направляется соответствующее письменное уведомление.

В случае если действие лицензии было приостановлено по инициативе лицензирующего органа, то и решение о возобновлении ее действия принимается им же, как правило, на очередных заседаниях лицензионной комиссии на основании обращений лицензиатов с представлением документов об устранении нарушений, послуживших основанием для приостановления лицензии.

Важным моментом является тот факт, что срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается. Это является своего рода мерой воздействия на лицензиата, предупреждающей возможность нарушения лицензионных требований и условий под страхом сокращения срока осуществляемого вида лицензируемой деятельности, поскольку часть срока действия лицензии растрачивается на период ее приостановления.

Таким образом, приостановление лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности не влечет прекращения деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя, если лицензируемый вид деятельности не является основным, а означает лишь запрещение совершать соответствующий лицензируемый вид деятельности в течение определенного срока.

4. Неустранение лицензиатом в установленный срок нарушений лицензионных требований и условий влечет для него негативные последствия в виде аннулирования лицензии. Аннулирование лицензии осуществляется судом по инициативе лицензирующего органа, обязанного в указанном выше случае обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Аннулирование лицензии является крайней мерой в сфере лицензирования отдельных видов деятельности, применяемой судом только после того, как лицензиат уже был привлечен к административной ответственности, уже понес наказание, но все же не устранил допущенные им нарушения. Тем не менее, согласно вышеназванному Постановлению Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10, аннулирование лицензии не следует рассматривать в качестве административного наказания в смысле КоАП РФ (п. 20).

Учитывая положения ст. ст. 29, 35 АПК РФ, заявление об аннулировании лицензии подается в арбитражный суд субъекта РФ по месту нахождения или месту жительства ответчика-лицензиата, поскольку арбитражные суды уполномочены рассматривать в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда.

Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в т.ч. и об аннулировании лицензии, рассматриваются по общим правилам искового производства. Дело должно быть рассмотрено арбитражным судом первой инстанции и решение принято в срок, не превышающий месяца со дня вынесения определения суда о назначении дела к судебному разбирательству. Основанием для аннулирования лицензии является не само нарушение, допущенное лицензиатом, а факт невыполнения указаний лицензирующего органа об устранении этих нарушений. Исследовав все материалы дела, заслушав мнения сторон, судья выносит решение об аннулировании лицензии либо об отказе в аннулировании лицензии. Решение арбитражного суда первой инстанции вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции (ст. 180 АПК РФ). Лицензирующий орган в течение трех дней со дня вступления в законную силу судебного решения об аннулировании решения вносит соответствующую запись в реестр лицензий, о чем и направляет уведомление юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, лицензия которого аннулирована. При этом следует иметь в виду, что непосредственно само действие лицензии прекращается не с момента внесения записи в реестр лицензий, а с момента вступления судебного решения об аннулировании лицензии в законную силу.

Аннулирование лицензии влечет за собой негативные последствия для лицензиата, выражающиеся в прекращении осуществления лицензируемого вида деятельности, возмещении убытков в случае неисполнения обязательств ввиду аннулирования лицензии. Так, например, арбитражным судом рассматривалось дело по иску акционерного общества к обществу с ограниченной ответственностью о взыскании убытков в связи с неисполнением обязательства. Из материалов дела следовало, что между сторонами заключен договор, в соответствии с которым ответчик обязался возмездно осуществлять определенную деятельность, которая подлежит обязательному лицензированию. На дату заключения договора ответчик лицензию имел. В дальнейшем в связи с неоднократными нарушениями лицензионных требований и условий лицензия была аннулирована. В силу чего ответчик прекратил исполнять свои обязанности по договору с истцом, ссылаясь на невозможность их исполнения, поскольку если в результате издания акта государственного органа исполнение обязательства становится невозможным полностью или частично, обязательство прекращается полностью или в соответствующей части без возмещения убытков (п. 1 ст. 417 ГК РФ).

Суд, рассмотрев материалы дела, пришел к выводу, что, согласно п. 1 ст. 416 ГК РФ, обязательство прекращается невозможностью исполнения, если она вызвана обстоятельством, за которое ни одна из сторон не отвечает. В частности, одним из таких обстоятельств является прекращение обязательства в результате издания акта государственного органа (п. 1 ст. 417 ГК РФ), в том числе связанного с лишением лицензии на осуществление определенного вида деятельности. Однако в рассматриваемом случае лишение ответчика лицензии вызвано неправомерными действиями последнего, то есть обстоятельством, за которое он отвечает. Поскольку невозможность исполнения обязательства фактически наступила и за это общество с ограниченной ответственностью отвечает по смыслу ст. 416 ГК РФ, прекратилось обязательство ответчика по осуществлению деятельности в натуре, но не обязанность возместить убытки, вызванные тем, что исполнение в натуре не последовало. Применив общие положения об ответственности за неисполнение обязательства, суд удовлетворил исковое требование.

5. В соответствии с ч. 3 ст. 49 ГК право юридического лица на осуществление деятельности, на занятие которой необходимо получение лицензии, прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено федеральным законом, указом Президента России или постановлением федерального Правительства. Пунктом 3 комментируемой статьи называются следующие основания прекращения действия лицензии:

1) внесение в Единый государственный реестр юридических лиц записи о ликвидации юридического лица или прекращении его деятельности в результате реорганизации в форме присоединения, разделения и выделения. Изменения в правовом статусе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей фиксируются в соответствующих государственных реестрах. Федеральный закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ обязывает юридических лиц - индивидуальных предпринимателей в течение трех дней с момента изменения сведений о них сообщить об этом в регистрирующий орган по месту своего соответственно нахождения и жительства (п. 5 ст. 5). Ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам, в связи с чем такое прекращение статуса юридического лица подлежит обязательной регистрации в соответствии с главой VII названого Федерального закона, о чем делается соответствующая запись в Единый государственный реестр юридических лиц. Реорганизация юридического лица (присоединение, разделение, выделение) может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами, а также по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда. Юридическое лицо считается реорганизованным, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения, с момента государственной регистрации вновь возникших юридических лиц. При реорганизации юридического лица в форме присоединения к нему другого юридического лица первое из них считается реорганизованным с момента внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединенного юридического лица;

2) внесение в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей записи о прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя. Данное изменение правового статуса индивидуального предпринимателя также подлежит государственной регистрации в порядке ст. 22.3 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ путем внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей и оформляется Свидетельством о государственной регистрации прекращения физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя по форме N Р65001;

3) окончание срока действия лицензии. Если по истечении пяти лет с момента выдачи лицензии лицензиатом не было заявлено о продлении срока ее действия, то лицензирующий орган принимает решение о прекращении действия лицензии в связи с истечением срока ее действия (см. комментарий к ст. 8 Закона);

4) прекращение осуществления лицензируемого вида деятельности. Данное основание зависит только от волеизъявления лицензиата или его правопреемника, которые должны обратиться в лицензирующий орган с заявлением в письменной форме о прекращении им осуществления лицензируемого вида деятельности. На основании данного заявления лицензирующий орган принимает решение о досрочном прекращении действия лицензии;

5) вступление в законную силу решения суда об аннулировании лицензии (см. комментарий к п. 2 комментируемой статьи).

Исходя из нормативных положений комментируемого пункта в юридической науке выделяют объективные и субъективные предпосылки прекращения статуса лицензиата. К объективным предпосылкам прекращения статуса лицензиата относятся ликвидация юридического лица (для гражданина-предпринимателя - смерть) по решению его учредителей или органа юридического лица и по другим обстоятельствам, указанным в п. 2 ст. 61 ГК. Субъективными предпосылками изменения и прекращения правомочий лицензиата служат обстоятельства, связанные с противоправным действием (бездействием) лицензиатов: например, признание судом недействительным свидетельства о регистрации юридического лица либо привлечение его к административной ответственности за нарушение лицензионных требований и условий. Кроме того, предлагается выделять в качестве предпосылок прекращения статуса лицензиата прекращение деятельности лицензиата в результате реорганизации (юридическое лицо считается прекратившим существование после внесения об этом записи в Единый государственный реестр юридических лиц - п. 8 ст. 63 ГК) и аннулирование лицензии.